■聚焦课后服务高质量发展系列报道(三)
随着课后服务由校外的市场化供给为主转为以中小学提供为主，课后服务作为一种新型教育活动已经正式进入我国义务教育体系，成为减轻学生课业负担、缓解家长焦虑、落实“双减”政策的关键环节。现阶段，尽管有从国家到地方的多种政策指导和规定，但在实践层面，学校课后服务的真正落地仍然面临着诸多困境，尤其是课后服务经费保障问题。经费是学校课后服务得以顺利开展的基础，没有充足的、灵活的、可持续的经费支持，全覆盖、高质量的学校课后服务这一民生工程就难以落实。因此，有必要澄清一些事关课后服务经费保障的基本问题，从而健全学校课后服务的经费保障机制。
课后服务该不该向家长收费?
在课后服务经费来源中，学校最关心的问题莫过于该不该向家长收费。因为教育收费的敏感性，当下有不少学校的课后服务陷于“不收费也不干活”的消极应对中。早在2003年前后，深圳、成都等城市的中小学就已经开展校内托管，当时地方政府管理部门也是坚持自愿参加、合理收费等原则，允许一部分学校在校内开展放学后托管服务。当时成都市就制定了每月向家长收取12元托管费的规定。随着2004年《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》的实施，校内课后托管的服务收费被叫停，很多地区的校内托管服务也因为没有经费支持而受到影响。
2017年2月，教育部办公厅发布《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，明确提到课后服务经费筹措方式主要是“政府购买服务”“财政补贴”，对于能否向家长收费则未作出规定。而2018年国务院办公厅出台的《关于规范校外培训机构发展的意见》在课后服务经费筹措方式上的规定是“各地可根据课后服务性质，采取财政补贴、收取服务性收费或代收费等方式筹措经费”。这实际上为课后服务可以向家长收取部分费用提供了政策依据。
同时，学校课后服务属于教育服务，涉及政府、学校、家庭、社会等多元主体。因此，明晰学校课后服务的属性，是建立并完善学校课后服务经费保障机制，理顺课后服务经费保障中相关权利义务的前提。目前对教育服务性质的判断，比较常用的思路是从公共物品属性的角度来判断，即根据公共物品的非竞争性、非排他性来判断公共服务的提供。中小学校充分利用课后学习时间，开展丰富的课后育人活动，主要目的在于满足学生的多样化需求并促进学生全面发展。因此，不能简单地以公共物品的“非竞争性”“非排他性”的标准判断课后服务属性，而应将公共利益作为衡量和判断学校课后服务属性的内在依据和首要标准。公共服务可以不受物品性质的限定，当社会情势或生存关系公共利益时，任何物品都可以作为公共服务的内容由政府提供。据此，学校课后服务应该被纳入我国的公共服务范围，课后服务供给应坚持公益性、普惠性和公共性原则，政府应该介入并承担责任。
依据“十四五”时期我国推进公共服务发展的基本原则和公共服务的分类框架，充分考虑社会效益优先、经济社会发展状况和财政负担能力，现阶段可以将学校课后服务作为义务教育阶段儿童的一种福利，纳入普惠性非基本公共服务范围，学校课后服务经费保障可以采取“财政投入+合理收费”机制。这种经费保障机制建立在政府、学校、家庭和社会团体组织多方共同分担的基础上，以此共同保障学生获得课后服务资源的机会。
根据服务类别确定成本分摊比例
在经费保障机制如何分担这一问题上，可以依据学校课后服务类别，并结合各地经济发展状况和财政负担能力确定成本分摊比例。
依据国家政策文件对课后服务工作的要求，可以将学校课后服务分为两类：看护类和发展类。看护类课后服务虽然不是义务教育，但应该看作义务教育的延伸，组织开展课后看护服务应成为义务教育学校职责范围内的重要工作。因此，对于看护类课后服务，各级政府应将所需经费列入财政预算，加大财政投入力度，实行“财政投入为主+低收费”，有条件的地方可以将其纳入基本公共服务项目;对于发展类课后服务，应实行“财政投入为辅+合理收费为主”，建立政府财政补贴、家庭合理分担、学校和社会支持的服务成本模式。需要注意的是，学校课后服务具有公共服务属性，课后服务提供主体是非营利性的中小学校，因此，学校课后服务收费应是学校提供课后服务的成本补偿或分担，而不是教育服务的价格。
当然，随着我国经济社会发展水平的不断提高，纳入国家基本公共教育服务的项目也将不断增加，基本公共教育服务、普惠性非基本公共教育服务的边界也将随之变化。因此，在经济社会发展状况和财政负担能力允许的情况下，一些地方可以率先将学校看护类课后服务甚至是发展类课后服务纳入基本公共教育服务范畴，强化政府对学校课后服务的兜底责任。实践中，在一些经济发达地区，学校课后服务费用全部由政府财政负担，有力地推动了课后服务实现全覆盖。比如，深圳市就坚持学校课后服务公益普惠原则，学校不得向学生和家长收取任何费用。
此外，国家应及时调整学校课后服务政策，在政策中明确学校课后服务的公共服务属性，区分学校课后服务的不同类型并进行分类管理。在经济社会发展状况和财政负担能力允许的情况下，可以将学校看护类课后服务纳入国家教育基本公共服务清单，强化各级政府在学校看护类课后服务供给中的兜底责任和经费保障中的主体地位，逐渐推进学校看护类课后服务均等化。对于发展类的学校课后服务，地方政府在增加财政补贴的同时，应组织学校测算课后服务成本，确定家长承担比例，在家长可支付的范围内保证课后服务经费的来源稳定。
打通关键“堵点”促政策更好落实
建立健全学校课后服务经费保障机制的目的，就是要解决因经费不足带来的难点、堵点，为学生提供优质高效的课后服务。
第一，要注意教师关切是否得到有效回应。课后服务的公益性决定了它不能给校内教师一笔满意的劳动回报，而且课后服务占用了教师休息的时间，所以一些教师不愿意承担课后服务任务。在激励政策不到位的情况下，一些地方特别是经济欠发达地区的中小学校，化激励为惩罚，将教师参与课后服务与晋升和绩效考核挂钩，迫使教师不得不参与到课后服务中来。对此，各地可探索通过适当增加绩效工资总量、对参与校内课后服务的在职教职工的劳务所得有所倾斜等方式来保障。同时，政府和中小学校应鼓励并吸引社会资本捐助，发挥好市场主体和社会组织的作用，创造条件让家长、社工、志愿者、公益团体等参与到学校课后服务的过程中，拓展学校课后服务经费来源渠道，降低课后服务的成本。
第二，要警惕因经费问题导致的区域间新的教育不公。当下，我国各区域经济发展水平差距大，如果在国家层面的指导意见中，有关经费保障问题没有解决好，可能会导致经济发达区域托管服务经费充足，得以大步推进，而经济落后区域托管服务经费欠缺，举步维艰而停止，这不仅有违课后服务的初衷，也在一定程度上可能导致区域间新的教育差距。对于这一难点，可统筹有为政府和有效市场的作用，用好转移支付工具，可将学校课后服务经费责任逐步上移到省级、市级政府，在省、市、县(区)政府之间实行所需经费的合理财政分担，逐步建立学校课后服务财政转移支付模式，优先保障看护类课后服务经费，省级财政可视各市、区县学校课后服务开展情况，统筹义务教育补助经费进行奖补。
第三，学校课后服务收费还应考虑学生家庭的支付能力。为确保教育公平和社会公正，学校课后服务在遵循自愿原则的基础上，应优先保障留守儿童、进城务工人员随迁子女、贫困山区和农村地区儿童青少年等困难群体，减免其自愿参加的学校课后服务费用。对于实行免费的、纳入国家教育基本公共服务清单的建档立卡等家庭经济困难学生参加的课后服务经费，应明确牵头负责单位和支出责任。可以探索实行梯级收费制度，对不同家庭经济条件的学生制定不同的收费标准，保证所有儿童能参与课后服务。还应加大对学校课后服务收费的监管，确立关于课后服务收费的规章制度及监管机制，包括收费的听证制度、公示制度、责任追究制度等，避免教育乱收费，将收取的费用全部纳入财务专户管理、专款专用，资金的用途要据实列支，不能挪作他用，保证收取的费用在使用上公开透明，坚决杜绝暗箱操作。
(作者蒲蕊系华中师范大学教育学院教授、华中师范大学中国教育管理研究中心主任)