■关注县域普通高中振兴系列报道·专家谈
【编者按】
“郡县治，天下安”，县中对县域文化教育事业乃至经济社会发展的影响不言而喻。中国有2800多个县，县中容纳了全国普通高中在校生的一半人数。县域教育是中国教育的底色，这些学生的教育状况关乎中国未来的社会面貌。党的十八大以来，国家实施高中阶段教育普及攻坚计划，县中办学资源显著扩大。但是，近年来，县中的发展普遍面临一些困难，引发广泛关注。2021年，教育部等九部门联合印发了《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》。如何让这一县中振兴计划落地?区域周刊特别策划了“关注县域普通高中振兴系列报道”，分为“专家谈”和“地方行动”两部分，前者分别从招生管理、人才队伍、政府责任、县中自身发展等四个影响县中发展的关键因素展开，后者选择了几个地市，请他们分享曾经面临的低谷和如今怎样慢慢走出困境的实践历程，以资借鉴，也提振信心。今天刊发的是“专家谈”的第一篇。
《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》(以下简称《行动计划》)发布后，县中振兴的话题热度不减。特别是在今年两会期间，代表委员对县中振兴充满期待，并就如何从根本上提升县中发展能力、如何增强县中内部造血机能、如何规范普通高中招生等提出建议。
近年来，各地县中陷入困境，与优质生源和优秀教师流失密不可分。由于高中招生不规范，导致县中优质生源流失，很多教师选择离开;而教师流失又加速了生源逃离，从而形成恶性循环。正因如此，《行动计划》基本原则的第一条就是“坚持源头治理”：规范普通高中招生秩序，稳定县中优质生源，吸引优秀人才在县中长期任教，激发县中办学活力，促进县中持续健康发展。可以说，规范招生是稳定县中优质生源的重要保障，也是县中振兴的战略之举。
争抢生源导致生源流失
普通高中违规招生行为，尤其是对县中优质生源的争抢行为主要有以下几类：
一是提前招生。一些普通高中早于教育部门规定的招生时间进行招生，将一些中考成绩高的学生提前招到学校，以达到“提前掐尖”的目的。
二是超计划招生。一些普通高中没有严格按照确定的招生计划进行招生，这种超计划招生导致一些高中学校规模急剧扩张，形成超大规模学校和班额，也会影响到学校的教育教学质量。
三是违规跨区域招生。一些普通高中超出划定区域范围招生，争抢其他县(市、区)的优质生源，直接影响了其他县(市、区)普通高中的发展，损害了区域内普通高中教育的良性发展。比较突出的是某些地方的“超级中学”，或市内、省内打造的“优质高中”，跨区域抢夺生源，导致“超级中学过处，县中寸草不生”。
四是公办民办学校间混合招生。一些公办普通高中名校以办民校的方式抢夺生源。在修订前的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)规定，公办普通高中举办的民办高中在符合“五独立”的情况下，可以自主划定招生范围、标准和方式。然而，一些民办高中实际无法与公办高中真正做到“五独立”(修订后的《实施条例》已将“五独立”的要求进一步扩展为“六独立”)，即公办高中举办的民办高中往往以民办高中的名义跨区域招生、提前招生，招来的生源与公办高中进行共同教学，共用校园和教师。这种公民办学校混合招生的做法不仅对其他民办学校造成伤害，对其他公办学校同样也是一种伤害。
五是以高额物质奖励、免收学费、虚假宣传争抢生源。一些普通高中通过高额奖学金、免收学费或夸大升学率等方式争抢生源，这是一种不公平竞争，对区域内其他普通高中尤其是本身财力就薄弱的县中造成生源损害。
在实际招生过程中，很多违规行为往往交织在一起，提前招生、超计划招生、跨区域招生和高额物质奖励招生等可能同时出现。可以说，这些争抢生源的行为，直接造成了县中优质生源流失，导致县中陷入困境。
观念偏差诱发违规招生
普通高中违规招生行为的出现，除有管理体制、管理制度等方面的原因，其深层次的原因在于部分地方和高中学校的教育政绩观、教育质量观出现偏差。
第一，由于我国高中教育管理主体的多重性，使得高中招生区域划定也具有多样性。高中学校有的属县(区)管学校，有的属市管学校，还有个别学校属省管学校，因而有的学校在县域范围内招生，有的学校在市域范围内招生，还有的学校可以跨地市招生。管理主体的多重性和招生区域划定的多样性，对于县中招生产生一定的负面影响，需要重新加以审视。但当前一些地方所存在的激烈的生源争夺，主要是各种未经批准的违规跨区域招生。
第二，部分地方招生管理不严格、不规范。一些地方缺乏约束机制，教育主管部门把关不严，导致高中学校超计划招生、违规跨区域招生屡屡出现。此外，对公办高中举办或参与举办民办高中的管理，修订后的《实施条例》明确了“六独立”要求，但一些地方尚未对“公参民”高中学校加以规范，这些都可能成为违规招生的潜在风险。
第三，从地方政府教育政绩观、学校教育质量观看，“唯升学”“唯清北”倾向较为突出。许多县或市集中力量只办一所或两所普通高中，对一些违规招生行为视而不见，也导致违规争抢生源之风愈演愈烈。想让学校取得高升学率本没有错，但如何赢得学校的高升学率却很值得思考。提高质量是高中学校发展的生命线，一味地通过争抢生源来提高升学率，学校似乎也能“兴旺”一时，但注定难有持久的生命力。
政策引领促进规范招生
党的十八大以来，我国实施了高中阶段教育普及攻坚计划，县中办学资源得到显著扩大。与此同时，国家也非常重视普通高中的规范招生问题。从2017年到2021年，国家出台的多个文件中都涉及了规范普通高中招生秩序的问题。
2017年《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》明确提出，严禁公办普通高中违规跨区域、超计划招生，争抢生源，影响其他学校正常招生，依法加强对民办高中的招生管理。2019年中共中央、国务院发布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》要求，公办民办普通高中按审批机关统一批准的招生计划、范围、标准和方式同步招生。不难看出，“公民同招”不仅仅是对义务教育招生提出的要求，普通高中招生也不例外。
2021年修订后的《实施条例》提出，实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生。在法律上进一步明确了民办普通高中的招生范围。
2021年《行动计划》的“重点任务”部分强调，全面推进基于初中学业水平考试成绩、结合综合素质评价考试招生录取模式，着力构建规范有序和监督有力的招生机制，坚决杜绝违规跨区域掐尖招生，防止县中生源过度流失，维护良好教育生态;在“主要措施”部分中明确，强化招生管理省级统筹责任、地市主体责任、县级落实责任，全面落实公民办普通高中同步招生和属地招生政策，完善优质普通高中指标到校招生办法，规范特殊类型招生，促进县中多样化有特色发展。各地要全面建立地市级高中阶段学校统一招生录取网络平台，鼓励有条件的地方建立省级统一招生录取网络平台，加强招生工作监管，对违规招生行为加大查处力度。
从普通高中招生政策演进看，近年来国家对于招生秩序方面的要求更加明晰和严格，普通高中属地招生、公民同招都已上升为国家法律层面的要求。
各方协同确保政策落地
落实《行动计划》中规范普通高中招生管理的政策要求，稳定县中优质生源，需要县市党委和政府、地方教育行政部门、学校、家长都要切实履行好各自职责，形成合力。
地方教育行政部门要对违规招生行为动真格。规范普通高中招生必须要动真格、见真章，地方教育行政部门亟须进一步对其加大治理力度。要健全招生管理工作规定，规范学校招生行为，进一步明确招生范围、招生规模等基本要求，严禁公办普通高中学校违规跨区域和擅自提前招生、超计划招生，防止以高额物质奖励吸引生源等恶性竞争出现，维护正常招生秩序。各地特别是省级教育行政部门应当根据《行动计划》要求，进一步完善相关规定，端正学校办学思想，加大监管力度，为学校的公平竞争、为县中的健康发展创造良好环境。对于民办高中，地方教育行政部门要按照修订后的《实施条例》要求划定民办高中的招生范围，并要求民办高中切实做到“公民同招”。对于“公参民”高中，要重点审核“六独立”情况，并对其招生行为加强监督。县市党委和政府、高中学校要转变片面追求升学率的思想，树立科学的政绩观、质量观。县市党委和政府对县域乃至市域内普通高中布局要有一个科学定位和准确认知，改变县域高中“一校独大”的传统观念，逐步扭转“唯分数”“唯升学”倾向。衡量县中办学质量不把升学率作为唯一标准，代之以多维度的评价标准，积极推动县中的特色发展。
学校要改变片面追求升学率的导向，树立教育面向所有学生、促进学生全面发展的素质教育理念。在地方政府和学校逐步改变“唯升学”导向的同时，也要帮助家长树立正确的成才观。在科学的政绩观、质量观和成才观推动下，违规招生行为才能从根本上得到治理，县中振兴的良好环境才能真正形成。
(作者系中国教育科学研究院副院长、研究员)
【数据链接】
乡城流动仍是城乡人口流动的主要驱动力
2020年我国第七次人口普查数据显示，我国流动人口仍处于高速增长态势，在户籍人口城镇化率相对滞后的情况下，乡城流动人口依然是我国城镇化发展的主力军。2020年我国流动人口达3.76亿，比2010年增长了1.55亿，延续了1990年以来流动人口高速增长的态势。
2000年、2010年、2020年乡城流动人口占比分别为52.2%、63.2%、66.3%，乡城流动依然是流动人口增长的主要驱动力，大约三分之二的流动人口选择在省内近距离流动。
县镇和农村高中学校数、在校生人数均占全国普通高中的一半
据统计，2020年，全国普通高中1.42万所，其中县镇高中6044所，农村高中777所，县镇和农村高中占全国普通高中学校总数的47.92%;全国普通高中在校生2494.45万人，县镇高中在校生1171.68万人，农村高中在校生90.51万人，县镇和农村高中在校生占全国普通高中在校生总数的50.60%。从县区划内看，县镇普通高中是县域内普通高中的主体，约占九成。
全国县中学校数呈下降趋势
据统计，从2010年到2020年，全国城市普通高中从5494所增加到7414所，县镇普通高中从7136所减少到6044所，乡村普通高中从1428所减少到777所。
【政策链接】
近几年县域普通高中政策沿革
●2017年3月，教育部、发改委等四部门发布《高中阶段教育普及攻坚计划(2017—2020年)》，该计划要求，到2020年，全国普及高中阶段教育，各省(区、市)毛入学率均达到90%以上，其中要重点解决贫困地区教育资源不足等问题。
●2021年3月，《政府工作报告》提出“加强县域高中建设”。
●2021年11月，国务院批复《“十四五”公共服务规划》，《规划》于12月印发，要求“研究制定县域普通高中发展提升计划，全面加强县中建设”，“实施县中托管帮扶工程，加快提升县中整体办学水平”。
●2021年12月，教育部、发改委等九部门印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，该《计划》明确，到2025年，县中整体办学水平显著提升，市域内县中和城区普通高中协调发展机制基本健全，统筹普通高中教育和中等职业教育发展，推动全国高中阶段教育毛入学率达到92%以上。(汪明)