清华大学天津高端装备研究院的纳米涂层技术相关实验。新华社发
在大庆油田勘探开发研究院，科研人员在进行聚合物驱油实验。新华社发
中国科学院水生生物研究所的科研人员正在观察待孵化的鱼卵。新华社发
中国科学院成都生物研究所的科研人员正在植物标本馆内查阅标本。新华社发
国家统计局今年发布的2020年国民经济和社会发展统计公报显示，我国全年研究与试验发展(R&D)经费支出24426亿元，比上年增长10.3%，其中基础研究经费1504亿元。整体投入排名世界第二。
根据中国科协统计的数据，目前我国科技工作者总人数超过9100万，位居世界第一。
“钱有了，人多了，但我国的科技创新能力却和每年科研投入不相匹配，被‘卡脖子’的核心技术仍然很多，基础研究中国际领先的原创性成果偏少。”中国科学院一位老院士曾经发出这样的感慨。
“多”与“少”，矛盾、冲突的根源固然是多方面的，但业内人士认为，除了我国科研基础薄弱、发展时间不够长的客观原因外，科研经费在申请、管理、使用方面存在不少“难点”“堵点”“痛点”也是其中的重要选项。
8月13日，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(以下简称《意见》)公布，从7方面提出25条“硬核”举措，为科研经费“松绑”，赋予科研人员更大的科研项目经费管理自主权;加大科研人员激励力度;减轻科研人员事务性负担，一系列公众关切、期盼已久的政策措施、制度安排落地，引发科技界的强烈反响。
预算、拨付、报销，科研经费管理使用有“三难”
“从2001年开始，我国基本确定了科研计划全面实施课题项目制管理，形成了一段时间以来的科研课题立项管理模式。申请做科研项目基本需要三大步骤:课题申报(做预算)，立项拨款，发票报销，每走一步都难。”辽宁大学副教授刘长溥告诉记者。
做预算曾经是科研人员最头疼的事：科研还没开始就要为怎么花钱头疼，“这不符合科研规律，而且预算过细也是一个老大难的问题，买酱油的钱不能打醋”。
科研人员王刚(化名)日前给记者发来一份国家基金项目的申请表格，其中的“经费概算”划分得很细，总体分为“直接费用”和“间接费用”。直接费用又分为资料费、数据采集费、会议费/差旅费/国际合作与交流费、设备费、专家咨询费、劳务费、印刷出版费等。
“因为‘买酱油的钱不能打醋’，有时几年的项目，第一年就要决定开几次研讨会，邀请多少专家，买哪些耗材和设备;项目下来后，如果科研有需要，但不在预算里，就是有钱也难办事，这明显不符合科研规律。”王刚介绍，项目申请书的编写，其中预算部分很详细，无论是三年，还是五年的项目，开始之前，未来若干年的各种耗材，设备采购，都要精确列表;设备要精确到型号，甚至三方比价;但事实上技术更新很快，做几年后的设备计划实在不切实际。而且未来几年出差目的地，滞留天数，都要有精确计划;招硕博生数量，月资助额度，都要写明，这些内容都没有实际意义;申请书投递前，还经常需要联系很多代理公司，凑足三方报价，还要到处寻找耗材列表。
科研经费的报销越来越难，是科研人员反映的另一个突出问题。
“当前的财务管理过细，科研人员不得不耗费大量时间在报销上。”《中国研发经费报告》项目负责人、大连理工大学经济管理学院副院长孙玉涛教授说，很多一线科研人员“苦不堪言”地忙着贴票、报销、算账等，还可能诱发科研人员财务报销造假的风险。
孙玉涛反映的问题确实很普遍。记者拿到了一份某高校的财务报销细则，里面的条款异常“严格”：除了办公费金额比例限制10%，流程也很烦琐。
举个例子，如果该校科研人员要想买一本与科研有关的图书资料，需在送交录入前完成资产登记，光这个步骤就有四大流程：第一步填写《图书购入原始凭证单》;第二步与学院资产专管员联系，录入学校图书管理系统并生成“单据号”;第三步持带有单据号的凭证单和原始票据到学校资产管理与经营监管处审核;第四步持图书、档案验收单和原始票据到学科建设办公室录入。
25条“硬核”举措旨在解决三大难题
7月28日，国务院常务会议部署进一步改革完善中央财政科研经费管理。孙玉涛说：此次公布的《意见》从7大方面提出了25条具体举措，核心是破除不符合科研规律的经费管理规定，更好激励科研人员潜心科研。
针对三大难题给出解决方案，此次改革呈现出诸多亮点。
“比如《意见》提出要简化预算编制，按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算。直接费用中除50万元以上的设备费外，其他费用只提供基本测算说明，不需要提供明细，就是为了解决‘买酱油的钱不能打醋’的问题。”孙玉涛说，在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制，不再编制项目预算，都是按照科研规律在给科学家使用科研经费“松绑”。
孙玉涛表示，配备科研财务助理，提供预算编制、报销等专业化服务，也能让科研人员从烦琐的事务性工作中解放出来。
“科研创新活动，人是核心，科研经费管理改革最重要的是激发科研人员的创新动力。我认为《意见》最大的亮点，是要改变我国科研经费管理中重设备轻人员、重‘硬件’轻‘软件’的导向。本次改革明确提出加大科研人员激励，提高科研项目间接费用比例，科研项目经费中用于人的费用可达50%甚至60%，且可以全部用于绩效支出。”孙玉涛介绍，其所在的项目课题组在调研中了解到，不少高校教授税后工资在大城市难有体面的生活，培养的研究生刚工作薪水都比导师高，科研人员的现实窘境是“有钱办事，没钱吃饭”。为此，他说：“《意见》应该会让科研人员的收入有所提高。”
“《意见》第七条给我们科研人员很大的鼓励，因为提高间接费用比例非常有必要。科研经费直接部分是不能发工资的，科研人员的工资很大部分来自间接经费。目前经常出现科研经费还有很多、但已经发不出工资的情况。”国家纳米科学中心副研究员戴陆如告诉记者。
“最后一公里”，好政策还需落地、落实、落细
“这次《意见》出台，是我国科研经费改革的新突破，科研人员在激动之余，最关心的是什么时候落地、落细、落实。”孙玉涛说，“国家很多改革是方向性和原则性的措施，需要部门和单位根据改革总体框架制定实施细则，让好政策具体落到实处。本次改革中的简化预算编制、配备科研财务助理等举措以前就有类似政策，有些部门和单位已实施，但更多的单位还没有落地。”
孙玉涛说，以项目预算编制为例，2014年国务院出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，明确规定“不得在预算申请前先行设定预算控制额度”;2016年进一步规定“下放预算调剂权限”。
“即使如此，仍然需要主管部门和项目承担单位在财务制度上进行改革，要不然也难以在具体项目执行中落地和落实。”孙玉涛说，预算编制只是一个例子，这样的例子很多，主管部门和科研单位不敢越雷池一步的一个重要原因是科研经费管理与财务、审计、纪检监察等相关制度的衔接不够，缺乏统一认识和清晰界限，“真正把好事办好，为科研人员‘松绑’，还需要多个部门配合。所以，此次《意见》也明确提出，有关部门要聚焦科研经费管理相关政策和改革举措落地‘最后一公里’，加快清理修改与党中央、国务院有关文件精神不符的部门规定和办法，科技主管部门要牵头做好督促落实工作。”
记者了解到，改革完善科研经费管理确实存在“落地难”和“落实难”的问题。“作为基层科研人员，我希望这个好政策能切实解决‘最后一公里’的落地难题。如果能简化预算和报销手续，单位提高行政效率，科研人员就能减少不必要的精力能耗，专心科研工作。”北京某高校一位青年科研人员告诉记者。
“国家科研经费的管理，严格的财务制度是必要的，要避免科研人员乱花纳税人的钱;但同时也应该要按照科研规律，激发科研人员创新的积极性，让他们安心科研工作，这需要各家单位按照国家政策，根据具体情况制定细则。”北京市科学技术研究院研究员任晓刚说，此次《意见》明确提出要扩大经费包干制实施范围，这是探索给科研人员真正“松绑”的改革举措，不妨多点尝试，看看具体效果。
(本报记者 袁于飞)